王小增 杜興艷

養老問題是關切人民群眾的民生大事，推動實現全體老年人享有基本養老服務是譜寫全面建設社會主義現代化國家新篇章的重要內容。面對日益嚴峻的養老形勢，2023年中央一號文件強調，要發展城鄉養老服務聯合體。城鄉區域養老服務聯合體可有效避免養老服務同質化、服務資源碎片化以及資源配置結構性失衡等當前社會養老服務體系面臨的重大現實問題。城鄉區域養老服務聯合體發展模式對于充分統籌城鄉區域養老服務資源和供需有效對接，助推全面提升老年人就近精準養老服務可及性，打造我國高質量社會養老服務體系，具有重要現實意義。

作為具有中國特色的新型多元主體協同供給養老服務模式，城鄉區域養老服務聯合體是一種全新的社會養老服務供給模式，該模式以行政轄區為單位（主要指區縣或者鄉鎮、街道轄區），聚焦轄區內老年人服務需求，建立城鄉區域養老服務資源整合機制，旨在統籌整合轄區內政府機構、養老服務機構、衛生服務中心、社會組織、志愿者以及其他各類服務提供商等多類型主體資源，為老年人提供就近精準養老服務。

目前，我國各地試點推廣的城鄉區域養老服務聯合體發展模式，根據主導力量、推進建設核心力量及運行動機的不同，主要分為三大類型：政府主導的共同承辦模式（以北京市朝陽區為典型代表）、政府監管的服務商運營模式（以湖南省永州市為典型代表）以及政府補助的社會組織經營模式（以廣東省廣州市為典型代表）。這幾種城鄉區域養老服務聯合體模式在本質上屬于共同體范疇。城鄉區域養老服務聯合體是價值共同體。城鄉區域養老服務聯合體以“共建共享”為核心理念，通過激發城鄉區域養老服務多元主體的積極性，實現從“事不關己、高高掛起”向“人人有責、人人盡責”轉變，構建城鄉區域共同的養老服務價值理念。城鄉區域養老服務聯合體是利益共同體。雖然多元參與主體參加城鄉區域養老服務聯合體的動機不同，但多元參與主體以“共建參與”和“互利互惠”為基礎，推動城鄉區域養老服務的生產和供給，從而形成更加緊密的利益共同體。城鄉區域養老服務聯合體是功能共同體。城鄉區域多元主體在養老服務資源擁有上各有千秋，扮演不同角色和承擔相應功能，通過合作共治的方式，實現養老服務資源的整合、多元主體的銜接和功能的協同，形成了一個具有綜合功能的社會養老服務體系。

推動城鄉區域養老服務聯合體高質量發展是時代要求。城鄉區域養老服務聯合體作為一個新生事物，如何科學實施政策支持、構建有效運營的長效機制，是推進其可持續發展的重點和關鍵。與此同時，城鄉區域養老服務聯合體的建設不可以一蹴而就，需要根據不同地區的老年人口、經濟情況、社會氛圍，以及養老服務多元主體發展狀況等因素，進行動態調整不斷完善，推廣發展與上述因素相適應的城鄉區域養老服務聯合體。當前，各地在試點推行城鄉區域養老服務聯合體中，多在整合轄區養老資源上入手，尚未完全牽住推進城鄉區域養老服務聯合體的“牛鼻子”。為此，要整合轄區內養老資源，必須牢牢扭住城鄉區域養老服務聯合體發展的“牛鼻子”，厘清基礎在“聯”、關鍵在“合”、落腳在“體”的基本發展思路，根據不同類型城鄉區域養老服務聯合體發展模式，實施差異化的政策支持和實現路徑，并加以推廣發展。

一是夯實“聯”的基礎。擴大城鄉區域養老服務聯合體的廣度是發展的前提和基礎，尤其是我國廣大農村地區，由于養老資源相對更為缺乏，多元主體參與更是城鄉區域養老服務聯合體可持續運營的重要基石。積極推動城鄉養老資源的流動與共享，推進城鄉融合發展，通過暢通多元主體的參與渠道，以城鄉區域基層黨委和政府業務部門為龍頭，以轄區養老照料中心、衛生服務中心為核心，廣泛吸收轄區內企事業單位、社會組織、志愿者以及各類養老服務提供商廣泛加入，擴大城鄉區域養老服務聯合體的參與面和輻射面，從而形成健康可持續發展的良好局面。同時，要加深城鄉區域養老服務聯合體的整合，要以轄區內老年人的切實困難和需求為導向，推進養老、醫療、文化體育、商業等各類養老服務資源有效鏈接，有針對性為城鄉區域老年人提供日間照料、養老助餐、文體娛樂、緊急援助、醫療衛生、康復護理等各類服務，實現城鄉區域養老服務資源從“碎片化”向“整合化”的聯動和統籌發展。此外，要提升城鄉區域養老服務聯合體的美譽度，匯聚各方力量，通過多樣化的精準服務供給和嚴格的準入標準，形成品牌帶動效應，不斷提升城鄉區域養老服務聯合體的美譽度和老年人的獲得感、幸福感。

二是樹立“合作共治”理念。聯合體內多元主體要形成創建城鄉區域養老服務共同體的意識和理念。以“合作共治”的理念、“共建共治”的方式，突破時空阻礙，跨越組織邊界，創新各種工具和手段加強城鄉區域養老服務聯合體的組合、整合與融合，從而不斷提高城鄉區域社會養老服務能力。一方面，以行政轄區為單元，成立城鄉區域養老服務聯合體管理中心或統一調度平臺，強化對各部門涉老數據的共享交換、整合集成，充當信息對接、溝通和協調中心的功能，為城鄉區域養老服務聯合體運作建立穩定的聯系渠道和合作載體；另一方面，大力推進“互聯網＋”養老服務，利用互聯網、大數據、云計算等信息技術手段，梳理形成各類養老服務資源、常住老年人口分布與服務需求兩張清單，構建養老服務線上線下服務體系，實現養老服務互聯互通和無縫對接，為轄區老年人提供就近精準養老服務。創新“行動協同”模式，立足城鄉區域差異，建立有效的養老服務顧問制度，廣泛收集養老心聲，挖掘養老服務需求，建設城鄉區域養老服務需求動態化數據庫；實施基本養老服務和商業服務分類支持政策，建設“共建共治共享”的社會治理模式，促進社會養老服務的協同發展。

三是完善制度機制。首先，營造老年友好型社會氛圍。優化城鄉區域老年人的居住、出行、就醫以及生活等各方面社會環境，加強城鄉區域老年協會和志愿服務組織建設，特別針對留守老人較多的農村地區，更要有效促進社區志愿服務和鄰里互助，構建農村互助式養老服務網絡，大力支持和推廣農村互助養老服務模式；積極引導社會各界為轄區老年人提供“助餐、助行、助心”等力所能及的幫助，營造尊老敬老的社會氛圍。其次，完善相關政策制度體系。在全社會大力推行養老服務“時間銀行”制度，不斷為城鄉區域養老服務聯合體注入新生力量。根據城鄉區域特點，不斷探索形成諸如北京的“京彩時光”、上海的“滬助養老時光匯”、福建的互助養老時間銀行等各具特色的地區運行模式。同時，將分散在各個政府部門的養老資源和涉老政策進行有機整合，形成支撐城鄉區域養老服務聯合體健康發展的政策體系。與此同時，充分激發市場與社會活力，扶持老齡事業產業發展，給予城鄉區域養老服務聯合體更多的自主探索空間。最后，構建長效運行機制。要重點設計和構建包括資源整合機制、供需對接機制、行動協同機制、考核激勵機制、利益協調機制以及組織保障機制等城鄉區域養老服務聯合體長效運行機制，努力構建具有多方主動參與、協同發展的城鄉區域養老服務工作大格局，從而打造高質量社會養老服務體系。

（作者為福建理工大學管理學院副教授）